自然資源部完善工業用地供應政策解讀

 

 

       宮玉泉：公開公平公正競爭，是國有建設用地市場化配置的價值取向。對于工業用地出讓，原《物權法》和現行《民法典》明確規定應當采取公開競價的方式。2006年，原國土資源部印發《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范（試行）》和《協議出讓國有土地使用權規范（試行）》，對招拍掛和協議出讓方式的程序進行了制度性安排。對于租賃用地供應形式，無論在法律制度安排，還是在程序安排上還不是特別明確。

 

       此次《通知》提出，工業用地長期租賃實行掛牌方式，將長期租賃供應的程序納入已有規范之中。同時，由于沒有強制要求長期租賃采取招標、拍賣的方式進行，使長期租賃的供應程序與出讓相比，更為簡化。

 

       黃賢金：工業企業普遍初始投資高，收益回報周期較長。倘若用地程序不清晰，可能引致用地企業時間成本和資金壓力增加�！锻ㄖ�》進一步健全工業用地供應管理規則，完善程序，有利于避免產生此類問題，提高工業企業用地便利程度。如實行長期租賃的，縮短10天掛牌公告期；明確先租后讓的租賃和出讓一并進行“招拍掛”。

 

       同時，針對工業用地供應與產業政策協同問題，《通知》推進工業用地帶條件招拍掛出讓（租賃），其中包含產業類型、生產技術、節能環保等產業準入條件，提高“招拍掛”機制效率，進一步銜接區域產業發展規劃與用地政策，解決招商引資工作與“招拍掛”機制的矛盾，有利于提高供地精準性。

 

 

 

       宮玉泉：明晰的土地產權權能，是穩定使用者用地預期的基礎。針對已有法律法規政策對租賃土地的權能規定還不夠完善，對先租、后讓兩種權利設立和轉換問題還不夠明晰等問題，《通知》對租賃使用權的設立，既在權利設立上保持了與《規范國有土地租賃若干意見》的基本一致，也對租賃土地使用權轉讓、接續租賃最高期限和續期租金約定等方面予以了補充完善。對先租、后讓兩種權利的權能，《通知》除在定義中明確轉換條件外，強調先租后讓兩種權利的權能與獨立設立的對應權利權能并無差別。也就是說，以這種方式取得的土地使用權，權利轉換應符合轉換條件，在不同權利存續期間，享有對應權利應有權能。

 

       王�。�此前，盡管我國各地已經在探索多元化市場化工業用地供給方式，但權能保障的“最后一公里”一直未能打通。受制于企業審查、上市融資、抵押貸款等必須是國有建設用地使用權的要求，以租賃、彈性年期出讓等多元化方式出讓的工業用地一直存在權能殘缺的問題。換而言之，以此類方式用地的企業在準入審查和上市融資等過程中，無法獲得與通過出讓方式用地的企業一樣的權利問題。

 

       此次，《通知》對以長期租賃、先租后讓、彈性年期出讓等方式供應的工業用地的權能進一步規范和釋放，并將不同方式下的開發建設行為與權能賦能進行了掛鉤，有利于防止土地閑置浪費和市場投機。比如，長期租賃的工業用地，在承租人按規定支付土地租金并完成開發建設后，經市、縣自然資源主管部門同意或根據合同約定，可將依法登記的國有建設用地使用權轉租、轉讓或抵押。在工業用地最高出讓年期內，租賃期屆滿，在滿足合同約定續租條件的情況下，申請續租應給予批準并明確要求通過初期合同約定續期價格。對于采取先租后讓供應的，先租是為了降低企業前期投入，通過達產等轉出讓條件的約定，確保企業真正將土地要素用于生產經營，防止閑置浪費和土地投機。

 

 

 

       宮玉泉：《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出，要推動政府定價機制由制定具體價格水平向制定定價機制轉變。此次《通知》提出的地價措施，主要是針對不同年期、不同供應方式，在遵循成本底線要求下，完善工業用地定價機制�！锻ㄖ�》發布后，各地可以按新的定價規則，探索解決企業生命周期普遍低于最高年限、企業對工業用地租賃接受度不高、一部分工業用地閑置低效利用和退出難等問題，符合完善資源要素價格形成機制的改革要求。

 

       長期租賃、先租后讓、彈性出讓是運用市場機制，通過設立不同產權類型，將企業用地成本分攤在不同年期，或通過期限控制或降低總成本。這一作用的發揮，需要匹配科學的地價管理政策�！锻ㄖ�》在堅持不同供應方式折算到最高年期土地價格基本均衡的前提下，通過明確折算方式、租金調整管理、先租后讓中租金與出讓價款關系處理等，實現了土地使用權利與取得價格的有效對應，有利于提升多元化供地方式的性價比。

 

       黃賢金：實行地價鼓勵政策，可以進一步激發工業用地市場活力。其一，針對長期租賃、彈性年期出讓用地性價比低、穩定性差導致這兩種供地模式接受度不高的問題，《通知》明確，在不低于工業用地成本價（租金）及折算到最高年期土地價格基本均衡前提下，按照使用期限與最高年期比值修正確定底價，合理降低了工業用地價格。其二，規定已取得國有建設用地使用權的土地在符合規劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款。其三，限制工業用地租金調整周期與幅度。這些舉措都有利于推動工業企業提高用地效率。

 

       王�。�如何確定地價，是各地在探索多元化工業用地供應方式中面臨的一個共性難題。地方政府和工業企業在地價確定上往往存在難以達成一致，接受度不高等問題。為此，《通知》在充分借鑒地方成功經驗的基礎上，通過價格均衡來測算對不同出讓方式的底價，將不同供應方式折算到最高年期土地價格基本均衡的前提下，通過使用期限與最高年期的比值進行年期修正，來確定不同供地方式的地價底價。比如，明確了長期租賃的年租金底價為該宗地50年出讓價格的2%，同時明確租金漲幅的標準。如此，地方政府在實施時就有了一個明確標準。這也可以讓企業對土地租賃價格形成穩定預期，更放心地將有限資金用到工業生產中。

 

 

 

       宮玉泉：穩定工業用地總量，是保障工業用地供給、穩定和降低工業用地價格的前提和基礎。為此，《通知》提出在國土空間規劃中劃定工業用地控制線，明晰工業用地用途轉換負面清單，并對工業用地內部結構調整提出了相關要求，其政策指向在于發揮國土空間規劃的管控作用，將一個地區的工業用地總量保持在一個合理范圍之內，在空間布局上防止“脫實向虛”，增強工業經濟平穩增長的空間保障能力。

 

       黃賢金：嚴格用途轉換的一系列舉措，有利于推動工業經濟新舊動能轉換。針對工業企業發展轉型所引致的用地方式調整問題，《通知》提出，對調整為研發設計、產業孵化、產品中試等用地的，各地要制定允許、兼容、禁止布局的產業類型轉換目錄和轉換規則，且對符合相關條件的不再增收土地價款。這有利于推進舊模式向新模式轉換、新技術代替舊技術、舊業態轉向新業態，切實助力工業經濟新舊動能轉換。

 

       王健：在國土空間規劃中劃定工業用地控制線，明晰工業用地用途轉換負面清單，也有利于規范工業用地利用和維持工業用地總量的相對穩定，避免出現無度擴張。這也進一步體現了節約集約利用土地的基本要求。對于符合條件的工業用地，提高土地利用率和容積率的，不再增收土地價款，其主要目的是進一步鼓勵用地主體結合實際，通過提質升級改造來提升工業用地利用效能。