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      農村土地改革思路 對農村土地產權多元化的討論

      來源: 日期:2003-12-04 09:33:49


       農村土地改革思路 對農村土地產權多元化的討論

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      2003年06月10日16:11 法律服務時報
       
        編者的話“中國這么大的一個國家,生產力水平千差萬別,用單一的集體所有的承包經營的模式,從理論到實踐,在現行的市場經濟條件下都是行不通的。要想真正實現土地流轉,就要實行農村土地產權多元化!边@是黑龍江省齊齊哈爾市市委書記楊信提出的關于農村土地制度改革試點的建議。本報于上期在頭版頭條刊登了有關這方面的報道。那么,社會各界的看法又是怎樣的?目前,已有部分專家、學者參與討論,并提出了他們的觀點。
        背景介紹

        “農村土地產權多元化”的基本思路

        本報記者盛學友

        每次全國人代會,“三農”問題都是備受關注的熱點問題。歷屆政府為解決“三農”問題傾注了極大精力,也取得了積極成效,但是“三農”問題仍很突出。

        農民收入增長緩慢、城鄉差距拉大、農產品賣難、市場競爭力脆弱等問題依然存在。從根本上解決“三農”問題,任務十分艱巨!叭r”問題的核心是土地制度問題,F行的農村土地承包制,相對于計劃經濟時期集體“大鍋飯”是一個巨大的進步,做出了歷史性貢獻。但是,在市場經濟條件下,現行土地制度的弊端越來越顯現出來,“如產權不明晰、阻礙土地流轉、浪費資源、不能從根本上解決短期行為、限制市場經濟體制完善等等。隨著歷史的發展,任何事物都不會是一成不變的,現行土地制度也必須進行深化改革和完善!睏钚耪J為,必須改革單一的集體所有的家庭聯產承包責任制這種經營模式,因為“這么大的一個國家,生產力水平千差萬別,用單一的集體所有的承包經營的模式,從理論到實踐,在現行的市場經濟條件下是行不通的。要想真正實現土地流轉,就要實行農村土地產權多元化”。

        楊信的設想是,從我國現階段農業和農村經濟發展的實際出發,根據各地生產力發展水平和農民的意愿,改革現行的農村土地單一集體所有制,實現農村土地產權主體多元化、產權明晰化。

        產權多元化大致可以分為國家、集體、個人三個層次:

        第一個層次:適合國有的,國家征過來,儲備起來。比方說,必須由國家統一規劃開發利用的土地,像未來的城建區、軍事用地和礦區等,國家可以率先征過來,儲備起來。這樣的效果是,國家在開發建設時減少了征地的麻煩,提高了效率,降低了成本;另外,可以使農民得到一部分資金并使這部分農民提前進行戰略轉移,有的還可以整體轉為城市居民。對于一時開發不了的土地,可以返租給農民。對于農民來說,租用國家土地和租用集體土地效果是一樣的。國家征用土地,需要的資金從哪里來呢?楊信說:“據我所知,目前很多銀行對國家儲備土地給予貸款的積極性非常之高,所以征地資金的來源問題不難解決!

        第二個層次:集體經濟狀況較好、農民愿意集體經營的,繼續保留現行經營體制。那些集體經濟發育發展比較好的,比如華西村等地方,可以繼續保留現行的經營體制,但是必須賦予集體以法律意義上的所有權,F在的“集體所有”,實際上僅僅是一個概念。名義上是集體所有,但集體對應屬于自己財產的土地卻沒有處置權,集體土地不僅不可以買賣,而且經營方式、承包期限,都由國家說了算,由國家統一制定模式,這實際上是集體所有權沒有真正落到實處。因此,要真正地賦予集體所有權,由集體的意志來決定其土地的處理,這樣才能真正地搞集體所有制承包經營。

        第三個層次:適合個人所有的,把產權明晰為個人所有。

        這樣,就實現了農村土地的國有、集體、個人所有的產權多元化。但究竟哪種方式合適,要由農民的意愿和生產力發展水平來決定。建立完善的農村土地市場交易體系,允許國有、集體所有、個人所有的土地進入市場,按市場規則進行交易,政府在土地交易中收稅。

        在進行農村土地產權多元化改革的同時,必須推進農民社會保障體系建設。資金來源有以下幾個方面:集體土地有償分給農民的全部資金、國家征用的土地資金一部分、農民出售土地和其他收入的一定比例、國家稅收中的一部分。具體地說,就是對于國家征用資金的大部分,必須用于農民發展二、三產業,一部分用于農民社會保障;對于農民不愿意集體經營的,可以出售土地階段性經營權,或直接出售土地所有權。出售收益資金除提取一定比例的農民社會保障金外,必須全部返還農民;農民購買土地所交的資金,全部作為農民社會保障資金。

        楊信認為,實現農村土地所有權多元化,是一場深刻、廣泛的變革,事關重大,可以選擇農村人均土地較多、農民在一定時期內致富困難的貧困地區先行試點,審慎運作,穩步推開。楊信的這個關于“農村土地產權多元化”改革試點的基本思路,社會各界會作出怎樣的評價呢?

        專家視點

        農民不以土地為生土地才能進入流通

        本報記者盛學友

        黑龍江省齊齊哈爾市龍江縣縣委副書記崔鳳臣,多年來一直主抓農業工作。他十分贊成楊信關于“農村土地產權多元化”改革試點的建議!斑@是一個發展方向!彼f,“但前提是農民不以土地為生,土地才能進入流通!贝搌P臣根據多年的實踐經驗認為,農民光靠種有限的土地不可能真正地富裕起來,必須大力調整農業產業結構,積極發展農村二、三產業,并且發展農村二、三產業必須在有需求和資金的基礎上。農民不以土地為生,土地才能進入流通。因為,一方面現階段農村經濟基礎薄弱,大部分農民生存必須依靠土地,另一方面糧食安全又關系到國家的前途和命運。因此,“農村土地產權多元化”的前提是在保證糧食安全的前提下,大量減少農業人口,使農村的二、三產業比重占絕對優勢,這樣需要國家在農村二、三產業的發展上給予必要的支持。如果不具備這樣的條件,土地進入市場之后可能會造成只有少數人占有土地的狀況,那么大多數人沒有土地以后怎么辦?失去土地的這部分人沒有其他生活來源,會不會成為純粹的無產者?有的農民因為擔心失去土地沒有生活保障,所以不賣土地;而有的農民因為沒有錢也買不起土地——在這種情況下,土地進入市場是不是存在一定的難度?土地交易是不是在操作上難以實施?“盡管存在這樣或者那樣的問題和難處,但楊信的這個建議具有前瞻性,將來試點或者實施,不是沒有可能!贝搌P臣最后這樣說。

        一個解放思想勇于創新的改革思路

        黑龍江省社會科學院社會與科技發展研究所研究員董鴻揚

        楊信提出的“關于進行農村土地產權多元化”改革試點的建議,很有創意,是一個解放思想、勇于創新的改革思路。他提出,“三農”問題的核心是土地制度問題,認為產權不明晰阻礙了土地流轉、浪費資源;提出從我國現階段農業和農村經濟發展的實際出發,根據各地生產力發展水平和農民的意愿,改革現行的農村土地單一集體所有制,實現農村土地產權主體多元化、產權明晰化,這個觀點抓住了農村經濟深化改革的關鍵?梢哉f,這一改革將會是我國繼農村土地聯產承包制以來,農村的又一次深刻變革,必將大大促進社會生產力的發展。正如黨的“十六大”報告所指出的:“放手讓一切勞動、知識、技術、管理和資本的活力競相迸發,讓一切創造社會財富的源泉充分涌流,以造福于人民!蓖ㄟ^土地產權制度的改革,本身就是激發創造社會財富的源泉充分涌流,完全符合“三個代表”重要思想的要求,是利國利民的好事。實現農村土地產權主體多元化、產權明晰化,它的可貴之處在于為農村市場化、城市化、現代化提供了推進器。市場化、城市化、現代化具有高度相關性。我國現階段的城鄉二元結構并未完全消除,而現代化過程實際上是一個減少農民、變農民為市民的過程。當代許多社會學家認為,“農民”這個稱呼是過去時代的產物,應該終結了。法國社會學家還寫出了《農民的終結》一書。發達國家現在有的是農業企業家、農業經營者,而不是農民。美國社會學家、未來學家奈斯比特在其名著《大趨勢》中講,從農民到工人再到職員就是一部美國簡史。所以要富裕農民,就必須減少農民、轉移農民,讓農民單一土地經營,實現不了全面小康,因為農民的個人土地有限,糧價又不可能大幅度上漲。筆者在黑龍江省肇東市調查時就聽農民說:“要靠種地達到小康水平,除非種金豆子,可沒處淘澄籽兒”。因此,惟一的辦法就是使一部分善于務工經商的農民從土地上分離出來,搞二、三產業;而土地則向種糧大戶集中,搞規模經營。做到這一點必須使土地產權明晰。產權明晰意味著責任到位,有利于對土地的長期投入、流通和增值,有利于促進我國城市化的發展,歸根結底將加速我國農村現代化的發展。這個改革思路的另一個可貴之處,是把農村土地產權主體多元化、產權明晰化與建立農村社會保障體系結合起來,非常有遠見和富于見地。由于歷史的原因,我國的社會保障體系僅限于城市,而且即使是城市也沒有做到全覆蓋。在相當長的一段時間內,城市社會保障只覆蓋了全民所有制的機關企業事業單位和集體所有制單位,其他城市居民也被排除在外。在建立社會主義市場經濟的今天,城市社會保障才逐步擴展,建立獨立于企業事業單位之外的社會保障體系。而這在農村基本屬于空白。農村社會保障體系是我國整個社會保障體系的一部分,農村社會保障體系不建立,整個社會保障體系就不完善,而且缺乏社會保障體系的市場經濟體制也不能良性運行。社會保障體系的建立必須有雄厚資金的支持,該建議正是試圖從土地產權制度多元化、產權明晰化這一途徑,解決農民社會保障資金的來源問題。它把集體土地有償分給農民的全部資金、國家征用的土地資金的一部分、農民出售土地和其他收入的一定比例、國家稅收的一部分作為農民社會保障基金,既解決了農民的后顧之憂,又促進了農村市場經濟的發展,解決了農村經濟社會發展的瓶頸問題,是一舉多得的好事。筆者以為,應當盡快進行試點,并在試點中形成比較系統的政策。

        要充分考慮其負面作用

        本報記者盛學友

        著名經濟學家茅于軾的鄉村實驗帶動了當地經濟的發展。他在山西臨縣湍水頭鎮龍水頭村設立了一個帶有扶貧性質的基金,9年內基金的規模從最初的500元發展到了35萬元。一直關注“三農問題”的茅老先生認為,中國最大的問題是農村問題,而農村最大的問題是剩余勞動力太多。世界上只有極少數國家是靠搞科技手段通過農業來實現社會富裕的,而我們中國土地資源稀缺,農業產出率又比較低,只有當農業人口降低到占人口總數的10%之后,我們才能真正進入一個富裕的社會。茅老認為,楊信的想法很不錯,他提出的建議也是今后我國農村發展的一個方向,理論上是對的。但是,負面問題他沒有提到,即可能產生的風險。另外,怎么實施?缺乏一個具體的設想。茅老認為,楊信提出的觀點帶有一定的片面性:第一,負面作用要充分考慮到,農民的社保資金需要多少錢?按照他在建議上說的,通過賣地和收稅的方式到底能收到多少錢?這些錢到底夠不夠農民社;鹚?第二,關于農民的社;鹑绾我幎?如何發放?哪些人能得到社;?這是一個很麻煩的問題。建立這種保障制度本身就是一個累贅,得花好多錢才能建立起來,給誰不給誰,什么條件給,給多少,誰來發放,怎樣才能不出毛病,都是很具體也很難操作的實際問題。城市居民社保的實施都還存在一定的難度,更何況在擁有10億以上人口的農村呢?怎樣才能做到農村的人口不再向城里流動?在城里打工的農民工已經很多了,一個多億啊,城市的容量是有限的,城市里的那些下崗工人怎么辦?這其實是一個綜合的、系統的、繁雜的浩瀚工程。還有,在城里打工的那些農民工,他們算農村的還是算城里的?他們屬于居民社保范疇還是農村社保范疇?城里人和農村人的區別,是根據其戶口還是其工作性質?這些都是問題。茅老說,有時候,一個負面問題會把很好的東西全面否定掉。其實,最根本的問題還是社保問題。農村的土地就是農民最基本的社會保障。如果農民把土地賣掉就什么也沒有了,也就沒有了任何的生活保障。因此,問題是怎么建立農民的社保,這些錢從哪里來,賣地、收稅夠不夠農民的社會保障基金。茅老認為,只有將農民轉移之后,土地才可能產權多元化。但如果農村土地不明晰,流轉就存在極大的困難。這也是一個不容忽視又十分現實的問題。

        視線之外

        關于土地國有化

        牧惠(原《紅旗》雜志資深編輯、雜文家)

        從理論上說,土地應當國有化。但是,到底土地國有化是怎樣一個政策?于我來說,我只能從感性方面,從所見所聞來討論這個問題。

        從我國的情況來看,在缺乏民主和人民監督的情況下,“國有”往往易變成“官有”。農村的土地,名曰“國有”,實際上也是往往變成官有,由鄉(鎮)、村官員掌握土地的所有權。農民從他們那里求得了一定時間(5年、10年等等)的使用權,有時還訂有“承包合同”。這樣一來,農民似乎可以自主地按自己的想法投入生產,其實不然。官員們(包括縣官)有權下令農民必須種哪一種作物,即使地里已經長了莊稼即將成熟,也得毀掉執行官令。官員們還可以用各種理由甚至根本不必找什么理由,就取消農民的土地使用權,或重新分配,或取消合同將土地另行承包給別人(他們的親友或外商之類),或將土地出售中飽私囊。經歷多了,見識廣了,農民對土地的感情也相應地起了變化:他們多施化肥,根本不用或極少使用有利于改良土壤的土雜肥,圖省事而把本來可以漚肥的秸稈在田里燒掉。由此可見,目前的農村土地國有制度弊多利少。

        由此會產生一個問題:國家需要征用土地例如搞高速公路這類建設時怎么辦?我認為可以制定有關政策征購。但征購權必須掌握在較高級的有關部門手里,縣級官員不能擁有這種權力(許多擾農事件往往在縣官支持或干脆在他們的強迫命令下產生)。

        前蘇聯也曾面臨如何提高農業生產率以滿足工業化需要的問題。布哈林對解決這道難題的意見是:在農村,黨首先要關心的是中農游移不定的心情,消除他們怕露富的思想,鼓勵他們發展生產;工業方面,則大力發展消費品工業,把產品送到農村去低價銷售,以滿足農民消費的需要,同時也為工業找來更多的資金。他反對加大“剪刀差”剝削農民取得工業化資金的做法。他承認“集體農莊是一個有力的事物”,但是不能人為地建立集體農莊。我認為布哈林是正確的。斯大林的想法和做法恰與布哈林相反。他說,由于蘇維埃俄國沒有殖民地,所以農民必須交納“某種‘貢稅’”,為工業化提供資金。這種剝削農民的做法一直堅持了下去。面對糧食收購量的下降,一些主要的產糧區遭到了一場有組織的“過火行動”的沖擊,包括武裝征糧隊和征購活動、蠻不講理和非法搶奪糧食與抓人,農村出現一片恐慌。斯大林甚至提出“個體農業行不通”,強行大搞集體化。有人認為,集體農莊制度是通過國家資本主義使勞動者同自己的勞動果實分離的形式,這種形式來自俄國特有的農奴制關系。最能說明廣大農民對集體化一直不滿的例子是1941年,西部邊疆地區的農民最初曾把德國侵略者當作解放者來歡迎。

        因此,集體化的不得人心,與土地是否國有化并無直接的聯系,而是粗暴的強迫命令的必然結果。集體化之后,土地倒是確實國有化了,但是與農奴制相似的生產關系摧毀了農民的生產積極性,使得農業生產力一直得不到發展。這種早已僵死的生產關系,曾經成為困擾前蘇聯的大問題。

        中國的情況類似。咱們中國在“反對小腳女人走路”的氣氛中,脫離生產力條件搞窮過渡,農民只好交出自己剛剛分到手沒幾年的土地。50年代的退社風潮被壓下去后,主張“包產到戶”的干部和農民成了“罪人”。于是,農民用出工不出力的磨洋工和到地里偷糧食的辦法來消極抵抗。

        包產到戶是農民的第二次解放。但遺憾的是,“包產到戶”之后,政治體制改革沒跟上,民主與法制缺失,農民再度失去了對土地的自主權。農民的命運,又成了各階層人士憂心如焚的天字第一號大問題。(《法律服務時報》2003年5月30日)
       
       

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