廣東省耕作層剝離再利用路徑探析與思考

廣東卓越土地房地產(chǎn)評(píng)估咨詢有限公司  歐翠玉  王嘉炎  吳 毅
 

       摘  要  實(shí)行耕地耕作層剝離再利用，是一項(xiàng)功在當(dāng)代、惠及子孫的事情，是新時(shí)代實(shí)行最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，是保護(hù)優(yōu)質(zhì)土壤資源、實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)，是提高耕地質(zhì)量的有效途徑，也是提升廣東省墾造水田質(zhì)量、落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”要求的重要抓手。本文通過對(duì)耕作層剝離再利用及實(shí)際操作中存在問題進(jìn)行簡要分析，并對(duì)耕作層剝離再利用的路徑選擇以及實(shí)施技術(shù)難題提出針對(duì)性建議，旨在為各地耕作層剝離再利用路徑的選擇及順利實(shí)施提供參考，促進(jìn)耕地耕作層土壤資源的有效利用。
 

       2017年，中共中央、國務(wù)院、廣東省委省政府先后下發(fā)相關(guān)文件，要求全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用。此后，廣東省下發(fā)《廣東省國土資源廳關(guān)于印發(fā)〈非農(nóng)建設(shè)占用水田耕作層剝離再利用工作指引〉的通知》（粵國土資耕保發(fā)〔2018〕37號(hào)，以下簡稱《工作指引》）、《廣東省耕地質(zhì)量管理規(guī)定》（粵府令第273號(hào)），規(guī)定非農(nóng)建設(shè)占用耕地的，應(yīng)當(dāng)實(shí)施耕地耕作層剝離再利用。因此，“耕作層剝離再利用”的相關(guān)研究也備受關(guān)注，但目前相關(guān)研究主要集中在耕作層剝離再利用的現(xiàn)狀分析、問題探究、法律制度研究等，關(guān)于再利用路徑的研究內(nèi)容比較空白。筆者通過對(duì)耕作層剝離再利用路徑及實(shí)操中存在問題進(jìn)行簡要分析，對(duì)耕作層剝離再利用的路徑選擇以及實(shí)施技術(shù)難題提出針對(duì)性建議。
 

       根據(jù)《耕作層土壤剝離利用技術(shù)規(guī)范》（TD/T 1048-2016，以下簡稱《技術(shù)規(guī)范》）的解釋，耕作層是指經(jīng)耕種熟化的表土層。該土層作物根系最為密集，養(yǎng)分含量較豐富。耕作層的厚度一般為12㎝~30㎝。

       根據(jù)《工作指引》的要求，縣級(jí)自然資源部門應(yīng)結(jié)合墾造水田等土地整治項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)度，按照就近、便利、同步、經(jīng)濟(jì)的原則，進(jìn)一步優(yōu)化和統(tǒng)籌耕作層的再利用安排，努力做到剝離與再利用緊密銜接、同步規(guī)劃、同步實(shí)施，切實(shí)提高剝離耕作層土壤的利用效益。剝離的水田耕作層應(yīng)優(yōu)先用于新增耕地、提質(zhì)改造、劣質(zhì)地或永久基本農(nóng)田及整備區(qū)的耕地質(zhì)量建設(shè)，包括本建設(shè)用地項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾為耕地、墾造水田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和中低產(chǎn)田改造等土地整治項(xiàng)目，也可視情況用于建設(shè)用地項(xiàng)目綠化、礦山生態(tài)恢復(fù)等建設(shè)工程以及其他項(xiàng)目。

       綜上所述，耕作層剝離再利用路徑主要可分為三大類：一是耕地改造，如臨時(shí)用地復(fù)墾耕地、墾造水田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等；二是建設(shè)用地項(xiàng)目綠化，如道路綠化、景觀苗圃種植等；三是其他生態(tài)恢復(fù)工程，如礦山生態(tài)恢復(fù)工程、固體廢料覆綠工程等。
 

       1.路徑分析

       （1）保護(hù)耕地耕作層土壤資源，減少土壤資源浪費(fèi)

       耕作層是耕地的精華。土壤表土一旦受損失掉，再生的速度將非常緩慢，即使在最優(yōu)越的條件下，包括很好的森林覆蓋、草地及其他的保護(hù)，形成2.5cm厚的土層也需要300~500年。由此可見，耕作層土壤資源的珍貴。因此，耕作層剝離后用于耕地改造在很大程度上保護(hù)了耕地耕作層土壤資源，有效減少耕作層土壤資源浪費(fèi)。

       （2）充分利用耕作層土壤資源，保障耕地提質(zhì)改造

       《廣東省國土資源廳關(guān)于加大耕地提質(zhì)改造力度嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡的通知》（粵國土資規(guī)字〔2016〕2號(hào)）要求，城市分批次建設(shè)用地項(xiàng)目涉及占用耕地的，必須落實(shí)先補(bǔ)后占和直接補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)耕地或水田；《廣東省墾造水田三年行動(dòng)方案（2021~2023年）》要求，全省至少完成墾造水田15萬畝，鼓勵(lì)各地在此基礎(chǔ)上墾造更多水田，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，牢牢守住耕地保護(hù)紅線。由此可見，隨著城市化的發(fā)展和城市規(guī)模的一步步擴(kuò)大，墾造水田、補(bǔ)償優(yōu)質(zhì)耕地的需求迫切。將建設(shè)用地占用耕地涉及剝離的耕作層土壤用于臨時(shí)用地復(fù)墾耕地、墾造水田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等耕地改造類項(xiàng)目，可以在一定程度上補(bǔ)充項(xiàng)目對(duì)覆土的需求，降低項(xiàng)目客土成本，同時(shí)，剝離的優(yōu)質(zhì)耕作層土壤，一定程度上縮短土壤熟化時(shí)間，有效提高了耕地提質(zhì)改造的質(zhì)量。剝離土壤用于耕地改造，在充分利用耕作層土壤資源的同時(shí)，確保耕地提質(zhì)。

       2.實(shí)際操作中存在的問題

       （1）耕地改造項(xiàng)目用土要求高，再利用界限嚴(yán)苛

       根據(jù)《技術(shù)規(guī)范》規(guī)定，耕作層土壤調(diào)查應(yīng)包括污染狀況、土層厚度、土壤質(zhì)地、容重、pH值、有機(jī)質(zhì)、土壤類型、剖面結(jié)構(gòu)等。出現(xiàn)土壤污染超標(biāo)時(shí)，禁止剝離。因此，剝離再利用的耕作層土壤用于耕地改造項(xiàng)目需要經(jīng)過嚴(yán)格的土壤檢測，未達(dá)標(biāo)的剝離土壤無法作為耕地改造項(xiàng)目用土。按照《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB 15618-2018）文件標(biāo)準(zhǔn)，在同等pH值條件下，水田土壤各類污染物的污染風(fēng)險(xiǎn)篩選值限值最低。由此可見，耕地改造項(xiàng)目對(duì)于覆土土壤質(zhì)量的要求嚴(yán)苛，不是所有的再利用剝離土壤都符合項(xiàng)目用土要求。

       （2）耕作層土壤應(yīng)用不連貫，再利用成本高

       耕作層剝離土壤，直接運(yùn)用于耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目是最優(yōu)化、最理想的處理方式，但實(shí)際操作過程中耕作層剝離項(xiàng)目與耕地改造項(xiàng)目在時(shí)間和空間上往往存在差異。一方面，取土區(qū)與用土區(qū)在空間上存在較大差異，造成運(yùn)輸成本增加；另一方面，耕作層剝離項(xiàng)目與耕地改造項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)間難以同步，導(dǎo)致剝離土壤往往需要先存儲(chǔ)再進(jìn)行二次運(yùn)輸，在運(yùn)輸成本增加的同時(shí)，優(yōu)質(zhì)的剝離土壤在長期堆放后，勢必導(dǎo)致有機(jī)質(zhì)流失，在一定程度上造成土壤資源的浪費(fèi)。耕作層土壤應(yīng)用不連貫，這不僅使再利用成本大幅度增加，還對(duì)土壤的儲(chǔ)存和監(jiān)管提出更高的要求。

       1.路徑分析

       （1）剝離土壤用于項(xiàng)目自身，減少存儲(chǔ)運(yùn)輸成本

       相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在平原地區(qū)按耕作層剝離土壤厚度30cm計(jì)算，如果運(yùn)輸距離為5公里，則運(yùn)輸成本約為4000元/畝，如果運(yùn)輸距離為10公里，則運(yùn)輸成本達(dá)到5500元/畝左右。此外，若剝離土壤無法“即剝即用”，需要存儲(chǔ)后二次運(yùn)輸，則成本更是大幅增加。而將剝離土壤用于項(xiàng)目自身的景觀綠化或周邊道路綠化等，則可將剝離的耕作層土壤就地存儲(chǔ)，并根據(jù)項(xiàng)目施工進(jìn)度和項(xiàng)目需要進(jìn)行土壤再利用調(diào)配，減少了土壤的長距離運(yùn)輸，解決了耕作層土壤存儲(chǔ)的問題，從而降低了剝離土壤的運(yùn)輸以及存儲(chǔ)和看護(hù)的成本。

       （2）剝離土壤滿足綠化用土，降低施工成本

       根據(jù)《城市綠化規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)的規(guī)定》的要求，新建居住區(qū)綠地率不低于30%；城市道路主干道綠地率不低于20%，次干道綠地率不低于15%；交通樞紐，倉儲(chǔ)、商業(yè)中心等綠地率不低于20%；學(xué)校、醫(yī)院、休療養(yǎng)院所、機(jī)關(guān)團(tuán)體、公共文化設(shè)施、部隊(duì)等單位的綠地率不低于35%。由此可見各類城市建設(shè)用地均有不同綠地率要求。通過建設(shè)項(xiàng)目自身綠化用土消化剝離土壤，不僅減少土壤資源的浪費(fèi)，還有效降低建設(shè)項(xiàng)目的施工成本。

       2.實(shí)際操作中存在的問題

       通過將剝離的耕作層土壤用于建設(shè)用地項(xiàng)目綠化的路徑，實(shí)現(xiàn)土壤再利用。耕作層的剝離及再利用工作，通常由項(xiàng)目施工建設(shè)單位落實(shí)，但現(xiàn)有法律法規(guī)暫未對(duì)耕作層土壤的剝離與再利用工作的監(jiān)管及驗(yàn)收部門進(jìn)行明確。在實(shí)際操作中，項(xiàng)目施工建設(shè)單位由于缺少第三方的監(jiān)管，極有可能出于成本節(jié)約及工作便利的考慮，將土壤用于基底填埋。因此，通過將耕作層土壤用于建設(shè)項(xiàng)目綠化實(shí)現(xiàn)耕作層土壤再利用，在實(shí)際操作中往往因再利用過程監(jiān)管的缺失，造成耕作層土壤的浪費(fèi)。

       1.路徑分析

       （1）助力礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，充分發(fā)揮耕作層土壤的價(jià)值

       根據(jù)《廣東省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2021～2025年）》《廣東省自然資源廳 廣東省林業(yè)局關(guān)于加強(qiáng)歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)推進(jìn)綠美廣東生態(tài)建設(shè)的通知》文件要求，要有序開展歷史遺留礦山治理復(fù)綠以及下達(dá)2023年廣東省歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)任務(wù)2500公頃。礦產(chǎn)資源開采工作大多留存于地表，在開采過程中發(fā)生的堆土作業(yè)、諸多伴生資源開采等行為，難免會(huì)對(duì)礦區(qū)及周邊原有的地表土壤結(jié)構(gòu)、性質(zhì)帶來一定影響，也會(huì)導(dǎo)致土壤有機(jī)質(zhì)及養(yǎng)分破壞，可見，礦山生態(tài)修復(fù)離不開土壤整治、土地復(fù)墾。而一般來說，礦區(qū)復(fù)綠等生態(tài)恢復(fù)工程用土對(duì)于土壤質(zhì)量要求遠(yuǎn)低于耕地改造項(xiàng)目。將剝離的耕作層土壤用于礦山復(fù)綠等生態(tài)恢復(fù)工程，既助力礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，也充分發(fā)揮了耕作層土壤的利用價(jià)值。

       2.實(shí)際操作中存在的問題

       將耕作層剝離土壤用于生態(tài)恢復(fù)工程，與用于耕地改造項(xiàng)目有一個(gè)共性問題，就是建設(shè)項(xiàng)目與生態(tài)恢復(fù)工程項(xiàng)目在時(shí)間和空間上存在差異，一方面，取土區(qū)與用土區(qū)之間長距離運(yùn)輸，再利用成本增加；另一方面，取土與用土?xí)r間難以同步，再利用完成前，往往需要對(duì)剝離土壤進(jìn)行儲(chǔ)存監(jiān)管和二次運(yùn)輸，再利用成本大幅增加。此外，“來-存-去”鏈條不清晰，一方面，生態(tài)恢復(fù)工程項(xiàng)目需要大量耕作層土壤；另一方面，建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施前又剝離大量耕作層土壤，但由于耕作層剝離項(xiàng)目與生態(tài)修復(fù)工程項(xiàng)目的監(jiān)管實(shí)施部門不同，二者之間沒有專門的溝通渠道，項(xiàng)目之間對(duì)于土壤的供需信息難以及時(shí)匹配，容易出現(xiàn)“有土無處用，要土無處求”的情況。

       
       四、路徑選擇及實(shí)操問題的優(yōu)化建議

       綜合考慮各個(gè)耕作層再利用路徑的優(yōu)劣情況，以及實(shí)操過程中存在的問題，對(duì)耕作層再利用路徑的選擇進(jìn)行如下優(yōu)先級(jí)排序。

       為滿足耕作層土壤的效用最大化，再利用路徑應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮用于耕地改造類項(xiàng)目，如墾造水田、耕地復(fù)墾等；當(dāng)耕作層土壤污染物檢測超標(biāo)，且無法通過土壤改良達(dá)到耕地改造用土要求時(shí)，則考慮將剝離的耕作層土壤用于生態(tài)修復(fù)工程，如礦山生態(tài)修復(fù)工程、固廢覆綠工程等；若將剝離的耕作層土壤用于生態(tài)修復(fù)工程的技術(shù)難度以及所產(chǎn)生的儲(chǔ)存、運(yùn)輸、監(jiān)管成本超過該生態(tài)恢復(fù)工程就近解決用土需求的技術(shù)難度及所需費(fèi)用時(shí)，則考慮將剝離耕作層土壤就近用于建設(shè)用地項(xiàng)目自身或周邊綠化用土。

       1.編制年度耕作層土壤剝離再利用實(shí)施方案

       針對(duì)耕作層土壤應(yīng)用不連貫的問題，可通過編制年度耕作層土壤剝離再利用實(shí)施方案加以優(yōu)化。根據(jù)《工作指引》的要求，市、縣級(jí)自然資源部門應(yīng)當(dāng)在每年第一季度，編制本地區(qū)水田耕作層剝離再利用年度實(shí)施方案。自然資源部門應(yīng)梳理、總結(jié)本地區(qū)上一年度水田耕作層剝離再利用情況，收集統(tǒng)計(jì)本年度建設(shè)用地項(xiàng)目、墾造水田等土地整治項(xiàng)目的實(shí)施計(jì)劃和進(jìn)展情況，在綜合考慮剝離與再利用的供需平衡、時(shí)序銜接、運(yùn)輸距離、堆放地點(diǎn)等因素的基礎(chǔ)上，對(duì)水田耕作層剝離再利用工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排，并編制實(shí)施方案，報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意后實(shí)施。

       實(shí)施方案注重三方面內(nèi)容：一是對(duì)需要占用耕地，且耕作層未受破壞的，可以進(jìn)行剝離再利用的地塊建立數(shù)據(jù)庫；二是收集統(tǒng)計(jì)本年度墾造水田等需土項(xiàng)目的實(shí)施計(jì)劃和進(jìn)展情況；三是按照供需平衡、時(shí)序銜接、成本可控等原則做好耕作層剝離再利用的統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益雙贏。

       2.實(shí)行剝離耕作層土壤的跟蹤監(jiān)管制度

       針對(duì)耕作層土壤剝離與再利用過程監(jiān)管不足的問題，可通過建立相應(yīng)的跟蹤監(jiān)管制度加以優(yōu)化。耕作層剝離再利用涉及自然資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、執(zhí)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個(gè)部門，單靠一個(gè)或幾個(gè)部門難以系統(tǒng)推進(jìn)，需要從政府層面成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定監(jiān)管制度，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、明確責(zé)任、統(tǒng)籌推進(jìn)。結(jié)合耕作層剝離再利用方案確定的再利用類型和再利用路徑，分工分階段落位監(jiān)管職責(zé)，如：建設(shè)項(xiàng)目用地涉及占用耕地的，縣級(jí)自然資源主管部門在受理土地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)后，向土地所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供勘測定界圖、青苗補(bǔ)償落實(shí)等相關(guān)資料；鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)耕地剝離地塊進(jìn)行土壤檢測，并編制耕作層剝離的技術(shù)方案，報(bào)主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)、環(huán)境、執(zhí)法等相關(guān)部門審批后，實(shí)施耕作層剝離再利用工作；耕作層剝離工程結(jié)束后，憑工程驗(yàn)收合格單，辦理供地手續(xù)，驗(yàn)收不合格的，暫緩辦理供地、備案等相關(guān)手續(xù)。

       3.建立表土臨時(shí)堆放區(qū)，探索建立耕作層剝離土壤資源交易市場及制度

       耕作層剝離再利用中，建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施前的耕作層剝離與各類需土項(xiàng)目用土需求在時(shí)間上往往難以同步，因此，設(shè)立剝離土壤的臨時(shí)堆放區(qū)必不可少。在為土壤剝離單位提供臨時(shí)存儲(chǔ)地點(diǎn)的同時(shí)，統(tǒng)一的、科學(xué)的監(jiān)管與看護(hù)，也可避免優(yōu)質(zhì)的剝離土壤因存儲(chǔ)不當(dāng)導(dǎo)致有機(jī)質(zhì)流失，在一定程度上造成土壤資源的浪費(fèi)。在此基礎(chǔ)上，探索建立耕作層剝離土壤資源交易數(shù)據(jù)平臺(tái)，形成集一個(gè)待剝離土壤信息、存儲(chǔ)待用土壤信息、土壤資源需求信息等信息于一體的大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，通過大數(shù)據(jù)，綜合分析土壤數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益等，匹配最優(yōu)供需關(guān)系。通過該平臺(tái)打通耕作層剝離再利用鏈條最關(guān)鍵一環(huán)，實(shí)現(xiàn)耕作層土壤剝離充分利用。信息平臺(tái)的建立，一方面，可以在一定程度上解決土壤供需信息不匹配的問題，打破信息壁壘，避免“有土無處用，要土無處求”的情況發(fā)生，另一方面，實(shí)現(xiàn)國家或地方政府對(duì)耕作層土壤資源的監(jiān)管。