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繼承黨的土地政策,推進(jìn)自然資源登記與管理事業(yè)發(fā)展

來(lái)源: 日期:2021-07-05 11:19:34
中國地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院 付梅臣 
        中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十九次會(huì )議審議通過(guò)的《自然資源統一確權登記辦法(試行)》,明確指出要堅持資源公有、物權法定和統一確權登記的原則,對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權統一進(jìn)行確權登記,形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。2021年,建黨100周年之際,教育部批準了“自然資源登記與管理”專(zhuān)業(yè),填補了國內自然資源和不動(dòng)產(chǎn)統一確權登記領(lǐng)域專(zhuān)門(mén)型人才培養的專(zhuān)業(yè)空白,是一個(gè)重大的里程碑。為了推進(jìn)自然資源登記與管理事業(yè),下面對黨的土地政策及自然資源登記與管理的重點(diǎn)闡述自己的見(jiàn)解:
土地產(chǎn)權管理是黨的重要工作之一
        以《土地問(wèn)題決議案》《井岡山土地法》《興國土地法》《中華蘇維埃土地法》為標志,土地革命一直是中國共產(chǎn)黨的最主要任務(wù)之一。在土地確權登記過(guò)程中,第一次蘇維埃全國代表大會(huì ),通過(guò)了由土地部提交的《土地登記法》,起到重大推動(dòng)作用和具有深遠政治意義。并且,中央土地人民委員會(huì )土地部在瑞金成立,專(zhuān)門(mén)設立了土地調查登記局,發(fā)布《關(guān)于實(shí)行土地登記的布告》,強調要實(shí)行土地登記?箲饡r(shí)期,頒布的《陜甘寧邊區土地條例》《陜甘寧邊區地權條例》和《陜甘寧邊區土地租佃條例》等,都把土地所有權、土地登記、地權處理作為主要章節!蛾兏蕦庍厖^政府頒發(fā)土地所有權證條例》更是一部在法理和制度上相對完善的土地確權登記法規。解放戰爭時(shí)期,全國土地會(huì )議制定了具有歷史意義的《中國土地法大綱》。各地相繼制定出臺了土地確權登記的具體辦法,如陜甘寧邊區發(fā)布的《頒發(fā)土地房窯證辦法》、晉綏邊區發(fā)布的《關(guān)于填發(fā)土地證的通知》、東北行政委員會(huì )發(fā)布的《關(guān)于頒發(fā)地照的指示》等。新中國成立后,中央人民政府發(fā)布了《土地改革法》,內務(wù)部發(fā)布了《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》等,地方人民政府也相繼出臺《土地登記發(fā)證辦法》《房地產(chǎn)權登記暫行規則》等,推動(dòng)了土地改革中土地確權登記發(fā)證工作。改革開(kāi)放后,頒布實(shí)施了《土地管理法》《物權法》《民法典》《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》《土地登記辦法》《確定土地所有權和使用權的若干規定》《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規范》等法律法規等。無(wú)論是革命早期,還是新中國成立后,中國共產(chǎn)黨始終將不動(dòng)產(chǎn)登記與管理作為土地革命的重要工作。
自然資源管理基礎——“地籍”
        地籍,狹義是指土地之戶(hù)籍也;廣義則是指各類(lèi)物權之權利的記載,包括海籍等。地籍管理乃“自然資源登記與管理”專(zhuān)業(yè)之核心課程,必學(xué)之。適逢國家不動(dòng)產(chǎn)與自然資源統一登記,似乎地籍釋義難以覆蓋不動(dòng)產(chǎn)(自然資源)權籍,縱觀(guān)海內外,地籍實(shí)為不動(dòng)產(chǎn)權籍,只是建筑物、構筑物、林木等為定著(zhù)物而已,將不動(dòng)產(chǎn)(自然資源)根植于地球表層(土地、海域)上登記是物權統一與空間落宗。地籍包括地籍調查、土地登記兩大學(xué)科,前者以法律與測繪技術(shù)為支撐,后者純屬法律問(wèn)題,美國、德國、澳大利亞等西方國家也多將地籍測繪交由測繪行業(yè),土地登記則交由司法機構,足以說(shuō)明地籍調查與土地登記的差異。
        從自然資源登記人員角度,掌握必要的地籍調查技術(shù)與方法業(yè)務(wù)知識是非常必要的,不僅能夠幫其掌握不動(dòng)產(chǎn)(自然資源)權屬空間界址調查技術(shù),而且能夠合理處置不動(dòng)產(chǎn)(自然資源)權利登記中空間權利重疊的沖突。在我國不動(dòng)產(chǎn)(土地)登記代理人資格考試中,《地籍調查》屬于應考科目;臺灣“地政士”考試中,雖然沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的“地籍調查”科目,但在“土地登記實(shí)務(wù)”科目中要求參考人員掌握“地籍測量實(shí)施規則中,第三編土地復丈、地籍測量,第四編建筑改良物測量、土地測量之申辦與作業(yè)程序”等內容。地籍調查與地籍測量不同,前者需要掌握更多的不動(dòng)產(chǎn)權屬相關(guān)法律知識,后者需要掌握界址測量技術(shù)。
        我國已實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)、自然資源統一登記,推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)(自然資源)統一調查,但在統一調查中尚有一些困難,究其原因是分散的權源審批,如房屋的權屬認證由建設行政主管部門(mén)管理,土地承包經(jīng)營(yíng)權由農業(yè)部門(mén)管理等,不動(dòng)產(chǎn)統一登記中的“落宗”沖突及調查中的精度差異就是其表現所在。自然資源部的成立,將地球陸地表層(土地、海域)的權屬管理職能整合在一起,加之登記的統一職能,促進(jìn)了不動(dòng)產(chǎn)權籍調查統一標準的形成。當前,全國開(kāi)啟自然資源調查與登記,并不是取代不動(dòng)產(chǎn)權籍調查與登記,而是應當基于不動(dòng)產(chǎn)權籍調查與登記,從自然資源管理角度進(jìn)行調查與登記,而不是形成新的不動(dòng)產(chǎn)物權,否定土地、海域上已經(jīng)存在的所有權、使用權。
自然資源依法管理——“登記”
        我國不動(dòng)產(chǎn)分散登記之時(shí),可謂“諸侯分封,各自為政”,為天下公民創(chuàng )數套登記之規范,民眾為之茫然,只曉得財大者重視,于是乎城市曉得房產(chǎn)登記,鄉村曉得土地登記,林區曉得森林登記,漁民曉得海域登記,農民曉得承包經(jīng)營(yíng)權登記,好在國家立法未采強制登記主義,民眾財產(chǎn)影響甚微。部門(mén)汲取國外土地登記精髓未閉門(mén)獨創(chuàng ),使各物權登記之規則基本相同,采屬地登記原則、公信原則等,除登記權利種類(lèi)不同外,登記類(lèi)型雖名稱(chēng)不同,實(shí)質(zhì)大同小異,無(wú)不含物權設定、變更、注銷(xiāo)等登記類(lèi)型,申請、審查、公告、登簿、繕證等登記環(huán)節,申請人須申請、交物權取之證明、權籍資料及登記費等,履行登記查看配合之義務(wù)。
        不動(dòng)產(chǎn)(自然資源)登記,是自然資源管理領(lǐng)域依法行政的基礎。國家推行不動(dòng)產(chǎn)、自然資源統一登記以來(lái),消除了分散登記的諸多弊端,加之不動(dòng)產(chǎn)(自然資源)登記管理部門(mén)的系列便民化措施,以及全覆蓋的“地籍”支撐下,不動(dòng)產(chǎn)(自然資源)登記的覆蓋面及登記意愿均得到大幅度提高,維護了權利人的合法權益。
自然資源多維產(chǎn)權管理
        隨著(zhù)土地、海域立體化的開(kāi)發(fā)利用,同一宗地范圍內地表、地上和地下土地權屬的一致性被徹底打破,土地在垂直方向上權屬不一成為常態(tài),且情形各異。城市土地的立體化開(kāi)發(fā)因涉及到土地使用權、收益權、處分權和立體空間權利的問(wèn)題,且隨著(zhù)權利意識的提高也開(kāi)始重視日照權、通風(fēng)權、景觀(guān)權、地下空間權等空間權利亦受關(guān)注。20世紀90年代末期,荷蘭代爾夫特理工大學(xué)提出3D地籍概念,引起國際權籍研究領(lǐng)域的高度重視,也恰逢計算機建模引入土地管理的密集時(shí)期,推動(dòng)了3D地籍模型技術(shù)研發(fā)。
        三維地籍是基于2D地籍的基礎上,以界址點(diǎn)、界址線(xiàn)、界址面等權屬界址標識圍合而成的三維地籍系統。在研究與開(kāi)發(fā)3D地籍管理系統的基礎上,學(xué)者發(fā)現單純增加垂直邊界信息(空間維度),尚不能夠解決權籍時(shí)空變化、滿(mǎn)足不同管理需求等問(wèn)題,需要增加時(shí)間維(4D),乃至尺度維(5D)等多維地籍。
        國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于做好自由貿易試驗區第六批改革試點(diǎn)經(jīng)驗復制推廣工作的通知》,明確提出將以自然資源部為負責單位,在全國范圍內復制推廣以三維地籍為核心的土地立體化管理模式。將三維地籍管理理念和技術(shù)方法納入土地管理、開(kāi)發(fā)建設和運營(yíng)管理全過(guò)程,在土地立體化管理制度、政策、技術(shù)標準、信息平臺、數據庫等方面進(jìn)行探索,以三維方式設定立體建設用地使用權,細化地上、地表、地下土地使用權權利邊界和權益,提高土地管理精細化水平。
        總之,自然資源管理的核心是權屬管理,只有做好了自然資源的地籍調查與登記工作,才能更好地維護自然資源權利人的合法權益,進(jìn)而激勵自然資源利用效率,更好的保護自然資源,實(shí)現“綠色青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念。

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