中國地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院 付梅臣
中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會(huì)議審議通過的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》，明確指出要堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定和統(tǒng)一確權(quán)登記的原則，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。2021年，建黨100周年之際，教育部批準(zhǔn)了“自然資源登記與管理”專業(yè)，填補(bǔ)了國內(nèi)自然資源和不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記領(lǐng)域?qū)ｉT型人才培養(yǎng)的專業(yè)空白，是一個(gè)重大的里程碑。為了推進(jìn)自然資源登記與管理事業(yè)，下面對(duì)黨的土地政策及自然資源登記與管理的重點(diǎn)闡述自己的見解：
土地產(chǎn)權(quán)管理是黨的重要工作之一
以《土地問題決議案》《井岡山土地法》《興國土地法》《中華蘇維埃土地法》為標(biāo)志，土地革命一直是中國共產(chǎn)黨的最主要任務(wù)之一。在土地確權(quán)登記過程中，第一次蘇維埃全國代表大會(huì)，通過了由土地部提交的《土地登記法》，起到重大推動(dòng)作用和具有深遠(yuǎn)政治意義。并且，中央土地人民委員會(huì)土地部在瑞金成立，專門設(shè)立了土地調(diào)查登記局，發(fā)布《關(guān)于實(shí)行土地登記的布告》，強(qiáng)調(diào)要實(shí)行土地登記。抗戰(zhàn)時(shí)期，頒布的《陜甘寧邊區(qū)土地條例》《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》和《陜甘寧邊區(qū)土地租佃條例》等，都把土地所有權(quán)、土地登記、地權(quán)處理作為主要章節(jié)�！蛾兏蕦庍厖^(qū)政府頒發(fā)土地所有權(quán)證條例》更是一部在法理和制度上相對(duì)完善的土地確權(quán)登記法規(guī)。解放戰(zhàn)爭時(shí)期，全國土地會(huì)議制定了具有歷史意義的《中國土地法大綱》。各地相繼制定出臺(tái)了土地確權(quán)登記的具體辦法，如陜甘寧邊區(qū)發(fā)布的《頒發(fā)土地房窯證辦法》、晉綏邊區(qū)發(fā)布的《關(guān)于填發(fā)土地證的通知》、東北行政委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于頒發(fā)地照的指示》等。新中國成立后，中央人民政府發(fā)布了《土地改革法》，內(nèi)務(wù)部發(fā)布了《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》等，地方人民政府也相繼出臺(tái)《土地登記發(fā)證辦法》《房地產(chǎn)權(quán)登記暫行規(guī)則》等，推動(dòng)了土地改革中土地確權(quán)登記發(fā)證工作。改革開放后，頒布實(shí)施了《土地管理法》《物權(quán)法》《民法典》《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》《土地登記辦法》《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范》等法律法規(guī)等。無論是革命早期，還是新中國成立后，中國共產(chǎn)黨始終將不動(dòng)產(chǎn)登記與管理作為土地革命的重要工作。
自然資源管理基礎(chǔ)——“地籍”
地籍，狹義是指土地之戶籍也；廣義則是指各類物權(quán)之權(quán)利的記載，包括海籍等。地籍管理乃“自然資源登記與管理”專業(yè)之核心課程，必學(xué)之。適逢國家不動(dòng)產(chǎn)與自然資源統(tǒng)一登記，似乎地籍釋義難以覆蓋不動(dòng)產(chǎn)（自然資源）權(quán)籍，縱觀海內(nèi)外，地籍實(shí)為不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍，只是建筑物、構(gòu)筑物、林木等為定著物而已，將不動(dòng)產(chǎn)（自然資源）根植于地球表層（土地、海域）上登記是物權(quán)統(tǒng)一與空間落宗。地籍包括地籍調(diào)查、土地登記兩大學(xué)科，前者以法律與測(cè)繪技術(shù)為支撐，后者純屬法律問題，美國、德國、澳大利亞等西方國家也多將地籍測(cè)繪交由測(cè)繪行業(yè)，土地登記則交由司法機(jī)構(gòu)，足以說明地籍調(diào)查與土地登記的差異。
從自然資源登記人員角度，掌握必要的地籍調(diào)查技術(shù)與方法業(yè)務(wù)知識(shí)是非常必要的，不僅能夠幫其掌握不動(dòng)產(chǎn)（自然資源）權(quán)屬空間界址調(diào)查技術(shù)，而且能夠合理處置不動(dòng)產(chǎn)（自然資源）權(quán)利登記中空間權(quán)利重疊的沖突。在我國不動(dòng)產(chǎn)（土地）登記代理人資格考試中，《地籍調(diào)查》屬于應(yīng)考科目；臺(tái)灣“地政士”考試中，雖然沒有專門的“地籍調(diào)查”科目，但在“土地登記實(shí)務(wù)”科目中要求參考人員掌握“地籍測(cè)量實(shí)施規(guī)則中，第三編土地復(fù)丈、地籍測(cè)量，第四編建筑改良物測(cè)量、土地測(cè)量之申辦與作業(yè)程序”等內(nèi)容。地籍調(diào)查與地籍測(cè)量不同，前者需要掌握更多的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬相關(guān)法律知識(shí)，后者需要掌握界址測(cè)量技術(shù)。
我國已實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)、自然資源統(tǒng)一登記，推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)（自然資源）統(tǒng)一調(diào)查，但在統(tǒng)一調(diào)查中尚有一些困難，究其原因是分散的權(quán)源審批，如房屋的權(quán)屬認(rèn)證由建設(shè)行政主管部門管理，土地承包經(jīng)營權(quán)由農(nóng)業(yè)部門管理等，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中的“落宗”沖突及調(diào)查中的精度差異就是其表現(xiàn)所在。自然資源部的成立，將地球陸地表層（土地、海域）的權(quán)屬管理職能整合在一起，加之登記的統(tǒng)一職能，促進(jìn)了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的形成。當(dāng)前，全國開啟自然資源調(diào)查與登記，并不是取代不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查與登記，而是應(yīng)當(dāng)基于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查與登記，從自然資源管理角度進(jìn)行調(diào)查與登記，而不是形成新的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，否定土地、海域上已經(jīng)存在的所有權(quán)、使用權(quán)。
自然資源依法管理——“登記”
我國不動(dòng)產(chǎn)分散登記之時(shí)，可謂“諸侯分封，各自為政”，為天下公民創(chuàng)數(shù)套登記之規(guī)范，民眾為之茫然，只曉得財(cái)大者重視，于是乎城市曉得房產(chǎn)登記，鄉(xiāng)村曉得土地登記，林區(qū)曉得森林登記，漁民曉得海域登記，農(nóng)民曉得承包經(jīng)營權(quán)登記，好在國家立法未采強(qiáng)制登記主義，民眾財(cái)產(chǎn)影響甚微。部門汲取國外土地登記精髓未閉門獨(dú)創(chuàng)，使各物權(quán)登記之規(guī)則基本相同，采屬地登記原則、公信原則等，除登記權(quán)利種類不同外，登記類型雖名稱不同，實(shí)質(zhì)大同小異，無不含物權(quán)設(shè)定、變更、注銷等登記類型，申請(qǐng)、審查、公告、登簿、繕證等登記環(huán)節(jié)，申請(qǐng)人須申請(qǐng)、交物權(quán)取之證明、權(quán)籍資料及登記費(fèi)等，履行登記查看配合之義務(wù)。
不動(dòng)產(chǎn)（自然資源）登記，是自然資源管理領(lǐng)域依法行政的基礎(chǔ)。國家推行不動(dòng)產(chǎn)、自然資源統(tǒng)一登記以來，消除了分散登記的諸多弊端，加之不動(dòng)產(chǎn)（自然資源）登記管理部門的系列便民化措施，以及全覆蓋的“地籍”支撐下，不動(dòng)產(chǎn)（自然資源）登記的覆蓋面及登記意愿均得到大幅度提高，維護(hù)了權(quán)利人的合法權(quán)益。
自然資源多維產(chǎn)權(quán)管理
隨著土地、海域立體化的開發(fā)利用，同一宗地范圍內(nèi)地表、地上和地下土地權(quán)屬的一致性被徹底打破，土地在垂直方向上權(quán)屬不一成為常態(tài)，且情形各異。城市土地的立體化開發(fā)因涉及到土地使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)和立體空間權(quán)利的問題，且隨著權(quán)利意識(shí)的提高也開始重視日照權(quán)、通風(fēng)權(quán)、景觀權(quán)、地下空間權(quán)等空間權(quán)利亦受關(guān)注。20世紀(jì)90年代末期，荷蘭代爾夫特理工大學(xué)提出3D地籍概念，引起國際權(quán)籍研究領(lǐng)域的高度重視，也恰逢計(jì)算機(jī)建模引入土地管理的密集時(shí)期，推動(dòng)了3D地籍模型技術(shù)研發(fā)。
三維地籍是基于2D地籍的基礎(chǔ)上，以界址點(diǎn)、界址線、界址面等權(quán)屬界址標(biāo)識(shí)圍合而成的三維地籍系統(tǒng)。在研究與開發(fā)3D地籍管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，學(xué)者發(fā)現(xiàn)單純?cè)黾哟怪边吔缧畔ⅲǹ臻g維度），尚不能夠解決權(quán)籍時(shí)空變化、滿足不同管理需求等問題，需要增加時(shí)間維（4D），乃至尺度維（5D）等多維地籍。
國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)第六批改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣工作的通知》，明確提出將以自然資源部為負(fù)責(zé)單位，在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣以三維地籍為核心的土地立體化管理模式。將三維地籍管理理念和技術(shù)方法納入土地管理、開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營管理全過程，在土地立體化管理制度、政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺(tái)、數(shù)據(jù)庫等方面進(jìn)行探索，以三維方式設(shè)定立體建設(shè)用地使用權(quán)，細(xì)化地上、地表、地下土地使用權(quán)權(quán)利邊界和權(quán)益，提高土地管理精細(xì)化水平。
總之，自然資源管理的核心是權(quán)屬管理，只有做好了自然資源的地籍調(diào)查與登記工作，才能更好地維護(hù)自然資源權(quán)利人的合法權(quán)益，進(jìn)而激勵(lì)自然資源利用效率，更好的保護(hù)自然資源，實(shí)現(xiàn)“綠色青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念。
